在政务信息化建设中，是否采取“统”、“分”或两者结合的模式开展政务信息平台研发和部署是个很复杂的问题，它涉及到政务（包括财政在内）体制、地域差异化和个性化需求、社会经济人文发展的区域平衡性、业务管理与业务办理的需求差异、基层工作创新、地方政府（干部）的政绩考评等以及涉及技术实现的体系支撑、途径方式、成本控制等。所以，自20多年前全方面开展政务信息化“十二金”以来，“统”“分”问题不断被提及，却一直未能很好地加以解决，迄今为止要举出几个各层级、各地域、各条线均满意的案例并不是件容易的事。

　　很难就政务信息化建设“统”“分”问题给出明确的应对办法。事实上，即便是从极端情况（完全“统”或完全“分”）看，完全“统”模式的需求均能够最终靠完全“分”模式加以解决，反之亦然。比如政务规范化是“统”模式的关键需求之一，但通过流程规范化、数据标准化以及对信息共享、业务协同等的规范要求，并执行严格的业务管理机制，即便是采取“分”模式建设亦可完全实现政务规范化。满足区域差异性、个性化需求是“分”模式的关键需求之一，如果以“统”模式建设的平台有足够的开放性、业务与技术架构的柔性和相关的能力服务，同样能够很好的满足这些需求。由此看来，“统”“分”问题似乎不是问题，至少不是大问题。然而，现实不是这样。上面所举的两个例子均难以找到完美的实践案例，这些年不断在强调要减少政务信息化建设中“烟囱”林立的现象，但事实上“烟囱”并没有减少甚至还增加了，显然，“分”模式在政务信息化建设中处于主流地位。产生这种现象的原因当然是多方面的，有意思的是，问题不是没有很好的方法解决，但现实是问题越趋严重，陷入了某种窘境。

　　其实，政务是在一定的授权和规则下开展的，因此政务具有较强的规范性，从这个方面讲，采取“统”模式开展政务信息化建设是应该的、具备条件的。然而，“条块结合、以块为主”、“分级财政、分灶吃饭”等表征政务体制的提法以及复杂的国情告诉我们，充分重视政务信息化建设的“分”模式也是应该的。如果仔细分析一下本文开头提及的每个影响因素，最终几乎都会指向政务信息化建设应该“统”“分”结合的结论。因此，“统”“分”的必要性是不言而喻的，这一点在认识上似乎没什么问题，但在实践中看到的是另外的情形。或许能这么说，“统”“分”问题不是一个严重的认识问题，但却是一个复杂的实践问题。

　　解决实践问题当然指的是满足各种需求，然而现实需求本身就足够复杂，因而找到一个方方面面都满意的处理方法并不是特别容易。比如通过政务信息化的统一建设推进政务规范化，这件事在认识上不会有人反对，但实践中如何妥善解决业务规范化与区域差异化、个性化的统一或融合是政务信息化建设中比较突出的问题之一。形成这样的一个问题有多种原因，其中一个原因是，一方面国家大且复杂，另一方面现行政务体制对工作创新比较看重，而解决复杂性问题或实现创新往往就在差异化、个性化（更好地解决区域性问题）中体现。因此很容易发现，“业务规范化”从来不是政务信息化建设中的热门词，而“以块为主”的政务体制及“块”对政务信息化建设事实上的主导作用也容易忽视全局性业务规范化。这种情况有很典型的现实性，如果就政务信息化建设的“统”“分”问题进行各层面、条线的调研，越往下或越靠近具体业务，“分”的呼声一定越大于“统”的呼声，二十多年来，这样的一种情况基本没发生过变化。

　　各级政府机关都存在信息共享、工作协同、业绩评价、政务发展等综合性需求，而满足这类综合性需求最有效的办法是实现政务规范化，在政务信息化建设模式上“统”自然是最优选择。国家机关是从全国的角度看待政务，可以肯定没有一个国家机关愿意看到它负责的政务在全国的运作模式是百花齐放的，以至于在信息共享、工作协同、业绩评价、政务发展等方面出现一系列问题。省、市甚至县级机关看待政务会有地方立场，但向下看时也会有与国家机关同样的考虑，即在它们所辖的区域内政务运作应是规范的。另外一个方面是，国家、省、市甚至县都得尊重下级的个性化需求，而“块”则必须尊重业务条线的个性化需求，毕竟越往基层或具体业务，情况越复杂，通过统一建设去满足区域性差异化、个性化需求是困难的。所以，无论在哪个层面，政务信息化建设的“统”与“分”总是处于矛盾中。

　　不管怎么看，“统”与“分”两种建设模式都有足够的合理性，“统”“分”结合会是最终的选择。因此，“统”“分”问题的焦点就集中在“统”与“分”的边界划分上。边界向两个极端发展，就是完全的“统”或完全的“分”，其它情况下则存在“统”的部分与“分”的部分的衔接问题。

　　“统”与“分”的边界既有几率存在于纵向（上下层级间），也有几率存在于横向（“块”与业务条线间）。现实中，纵横向边界有可能同时存在，因为有些政务在纵向涉及不同层级，在横向涉及不同部门（业务条线）。因此，“统”“分”边界的确定是很复杂的，需要针对具体的政务来讨论。

　　推动一项政务的信息化建设时在完全的“统”、完全的“分”和“统”“分”结合三种模式中如何明智的选择并不是特别容易，至少存在以下问题值得考虑：

　　（一）要处理的政务是否高度规范化？政务的规范化通常通过法律和法规、政策制度、工作流程、管理机制、数据结构等来体现，如果在这样一些方面留给所辖基层（或业务条线）自主解释与发挥的空间不大甚至没有，则可认为该项政务是高度规范化的。对这种的政务，以完全的“统”作为其信息化建设模式显然是不错的选择。

　　（二）要处理的政务有没有明确的、高度规范的核心业务？有些政务要应对基层的复杂情况而做不到高度规范化，但仍有统一的业务规范，也有允许基层（或业务条线）自由发挥的空间，对这种的政务，需要确认统一的部分是否处于核心地位，自由发挥的空间是否属于核心部分的延申拓展，如果这两个问题的答案是肯定的，则核心部分可以“统”，延申拓展部分可以“分”；如果答案是不肯定的，虽然仍可采取“统”“分”结合的建设模式，但“统”的必要性大幅度的降低，“统”的重点不在政务本身，而是政务运作管理、业绩评价等，“分”应该是主要模式。

　　（三）决定采取完全“统”或部分“统”（针对核心业务）的建设模式时是否最大限度地考虑了“统”在研发、部署、运维、发展等方面的人力、资产金额的投入？决定“统”的层级在实施“统”的建设模式时需要仔细考虑本级财政的资产金额的投入能力及本级人力资源投入能力，政务信息平台采取统一研发、集中部署或统一研发、分级（分条线）部署应思考详细情况（如分级财政）而定。即便是统一研发也不见得非由相应层级统包不可，能采用“统中有分、分不离统”的策略，发挥下级（业务条线）积极性，在统一规划、统筹协调下共同建设。

　　（四）以完全“统”或部分“统”模式建设的政务（核心）平台是否为基层（业务条线）留有发展空间？即便是高度规范的政务，在一些区域或业务领域仍然会存在特殊需求要满足的情况，一般而言，政务信息化建设对区域（业务条线）差异性、个性化的服务支撑是必须加以考虑的。通常有两方面工作可做，一是由决定“统”的层级采集、吸纳、提炼基层（业务条线）的延申拓展需求，使之成为共性需求，以“统”的模式加以满足；二是确保以“统”模式建设的政务平台有充足的开放性和柔性，比如对数据应用能力进行标准化封装和输出，对业务环节（流程）进行原子化、组件化封装等，为下级或业务条线拓展业务、深化应用提供条件。

　　（五）当决定采取“统”“分”结合的模式时，对如何具体实施、怎么样应对发展是否有机制建设上的考虑？国家如此之大、国情如此复杂，当“统”“分”边界定在省级，有几十个区域；边界定在市级，有几百个区域；边界定在县级，有几千个区域；如果再考虑业务条线，则一些政务的信息化建设无疑是件极为复杂的事。要确保政务信息化健康、可持续发展，在“统”与“分”上的需求征集、协同建设、运行管理、业务评价等方面需要有机制化保障，做到职责明确、管理到位、发展有序。

　　（六）决定“统”、“分”或“统”“分”结合建设模式时是否最大限度地考虑了相应建设模式的溢出效应？“统”“分”问题当然不是将一个信息平台划分出边界分头建设那么简单，它的处理需要在多方面作出响应，比如政务信息化整体规划（自决定“统”的层级起，各层级及相关业务条线的政务信息化规划）需要体现与相关政务有关的“统”、“分”的原则、内容和布局；不同政务、上下层级、“条”与“块”等的信息化建设需要统筹协调；技术体系需要适应分级（条线）部署、“统”“分”衔接、延申拓展等需求；针对运行管理、业绩评价、政务发展等需要构建系列管理制度；等等。

　　如果针对上述诸方面问题都能够有清晰的答案，那么，“统”还是“分”或两者结合的选择也许不那么难了。

　　原创 网上行者 网上行者的信息化杂议 2023-07-31 09:11 发表于浙江返回搜狐，查看更加多