如果用一句最简单的话来概括下怎么样才能做好服务，我觉得那就应当是研究清楚服务的对象并满足其合理的政务需求。在政务服务活动中，行政相对人不仅是服务的对象，还是政务服务行为最初发起者，是整个政务服务活动中最活跃、最能动的一方，也是对整个政务服务感受最显著的一方。近20年来，我国的审批制度改革的核心之一就是不断满足行政相对人的政务需求，提升在政务服务活动中的满意度。我们正真看到，与政府部门不断推进的审批制度改革相对应的，是我国政务服务供给能力明显提升与行政相对人满意度提升的不平衡，体现为政府改革热，而行政相对人反应冷，改革的供给与体验存在反差。之所以出现这样的问题，一种原因是政府的政务服务能力和政务服务水平有待逐步提升，供给与需求还有差距，更重要的是反映了政府在推进改革的过程中过多从自身出发，忽视了对政务服务重要客体的研究，对行政相对人的认知与分析不精准。

　　在政务服务活动中的行政相对人具有两重性：其一，行政相对人作为客观存在的实体，具备客观现实性，体现为有情绪，有空间需求等；其二，从社会治理及政务服务的实施角度看，行政相对人属于数据人，具有明确的数据属性。这两者共同构成了完整的行政相对人的本体。当一方面未得到满足时，往往体现出了对政务服务的负面性评价。因此，推进并深化政务服务改革，必须同时分析并关注这两重性。

　　政务服务中的行政相对人最重要的包含两大类：其一，自然人，每一个具体的个体；其二，各类法人、非法人组织等，这是由经济、社会利益联系起来的、由自然人按一定组织架构形成的、具有法律属性的人的集合，其在具体的政务服务实施过程中，往往由代表该组织的特定的人来完成。这些人不单单是具体的客观实在，同时还有不同经历、不同习俗以及思维、习惯、性格的生命体。

　　不论是自然人，还是社会组织及其特定代表人，首先都是确定的客观实在，具有天然的物理特性。在实施具体政务服务活动时，必然地存在对空间、时间的需求。

　　政务服务行为总是由具体的人来实施，人总是具有情感的特性。在行为实施的过程中，行政相对人必然需要与政府及有关部门的人员或者设备打交道，在这样的一个过程中，就存在交流以及情感的问题，这也将最直接影响行政相对人对政务服务的体验。

　　政务服务的本质是通过满足部分特定群众的需求来实现社会的有序治理。行政相对人在政务服务过程中，最直接的就是提出某种需求，并希望得到满足。但政务服务的需求满足不可能百分百达到行政相对人的预期，于是，合理性、合法性、公平性以及如何救济等则成为需求的另一方面。同时，不同的人对需求的表现也不同，不仅与其性格特征有关，还往往与其角色也有关联。企业客户及创业者，更多希望交往、被尊重；对于申请低保、医保的人，更希望感受到被爱，并且往往比较敏感。

　　政务服务的行政相对人首先是具体的，既包括现实中的自然人，也包括各类法人、组织等。但当这个具体的人向行政机关提出了某个具体的申请后，这个具体的、实体的人或组织就转化成了特定的数据，并以一定的载体存储。行政机关在做出受理、审批等行政行为时，针对的已不再是实体化的对象，而是社会赋予这个行政相对人的数据。如对自然人来说，可能是身份证的代码；对法人来说，可能是统一社会信用代码。至于这个行政相对人具体怎么样，已不再是政务服务的关注内容。

　　政务服务的过程是个标准的信息处理过程。首先，政务服务作为的依据，是行政相对人的申请，这个申请是以肯定性的信息为内容、附着于一定的载体而呈现并保存的。申请的过程就是数据传递的过程。其次，行政机关针对行政相对人的申请，做出相应的行政活动，是基于申请的信息而展开的。在这样的一个过程中，行政机关要对行政相对人申请时提供的数据、政府掌握的数据、第三方提供的技术性数据、行政管理规范性数据来进行比对分析，并作出具体的结论，形成结果性数据。为保证这一过程的严肃性、完整性、可核查性等，这一些数据也同样以一定的载体保存。就最终的保存来看，实施政务服务的人也同样是以数据人的形式去参加了的。

　　行政机关不论作出何种结果，就结果本身来说，都是产生新的数据。结果的保存是以数据形式完成的，并通过一定的方式送达行政相对人。

　　政务服务的过程不仅包括政务服务业务的办理过程，即业务流，也包括与之相关的环境、体验等内容，根据侧重点不同，大致可分解为、业务层、表现层和基础层。业务层主要解决事项办理有关问题，相当于业务线。表现层则突出行政相对人与政府及部门间的互动，强调的是体验感。基础层主要满足政府对政务服务管理的需求，重点包括对政务服务提供的平台支撑、数据支撑、监察支撑及综合保障等。根据两重性的分析，业务层主要对应行政相对人的数据属性，表现层则对应行政相对人的自然人属性。

　　从政务服务业务流线看，政务服务包含行政相对人政务诉求的表达，也包括政府部门对该诉求的处理。这两个方面共同构成政务服务的核心。

　　在此过程中，行政相对人的需求在两个方面，一是精准传递“我”的政务服务诉求，二是对“我”的诉求结果的预期。对应在日常的政务服务中，即是申报和结果的获得。

　　那么，从业务线看，行政相对人在申报环节的需求有哪些呢？那就是简单、便捷，包括申报中需提交的信息尽可能减少，提交的方式多种多样，如出现不合乎条件或不齐备的信息可以方便地进行补正，在提交的方式上，能够用“我会用”的方式，“我想用”的方式，很简单的方式来完成。

　　申报结果方面的需求则表现为：结果可预期，流程高效，结果可公开，行为公平公正，可比较，如不能达到个人预期，能够被告知原因及救济途径。

　　相对于行政相对人的需求，政府部门更关注效能、准确、行政成本，同时要求所有的办件痕迹清晰可查，行政权力运行受监管。

　　表现层需求亦可理解为体验感，重点表现为在政务服务过程中对所接受服务的感受，这些感受虽不是政务业务本身，但却与业务密不可分，并直接影响行政相对人对政务服务的体验。

　　物理因素：作为人这一客观实在对时间、空间等因素的需求，直接关联诉求提交和结果的获得，表现为如何提交自身的诉求，如何得到诉求的结果。其中最重要的是时间和地点的需求。时间需求，一是政务服务申请所消耗的时间，强调的是时间成本；二是可利用的时间，表现为是否方便。地点需求，即行政相对人可在啥地方提交诉求，是否方便等。

　　情感因素：主要体现为在提交自身诉求过程是不是满足情感的要求，包括服务行为人性化，服务过程中是否能感受到被重视、被尊重，互动中要能体验到平等，交流具有舒适性，以及因特定的个体能力不同，对于服务过程中的困难能获得指导和帮助。情感因素还包括选择权保障，即在政务服务供给方面，要可提供多种可行性，满足行政相对人的自由选择，而不是强制使用某种特定的方式。

　　对政务服务活动中行政相对人的两重性分析，不仅仅具备重要的理论意义，更具有直接的现实意义。

　　1.两重性的分析，通过完整地描述、分析政务服务中的行政相对人特征，即不仅仅具备现实人的属性，还具有数据社会管理中的数据属性，有助于政府及部门进一步厘清政务服务的要素、环节和流程，实现对现代政务服务的解构与重构，从而更精准地理解与把握政务服务的特性和规律，为进一步深化审批制度改革提供理论支持。

　　2.两重性的分析，有助于政府及部门更好地认识行政相对人这一重要客体，即他是谁，是怎样的，有什么特征等，便于审批制度改革者在制定改革策略、改革路径、改革方式时更好地满足行政相对人的需要，改革手段贴近其预期，进而吸引其共同参与改革、推进改革、落实改革。

　　3.两重性的分析，可帮助政府及部门更精准地控制政务服务，一方面，更加科学地、有侧重地优化服务的流程，实现政务服务与人的完美贴合；另一方面，可更科学合理地制定政务服务评价指标体系，实现对政务服务的相对客观评价，并对下一步工作提供指导。

　　在明确政务服务过程中行政相对人的两重性后，我们的政务服务则可以针对性地来优化调整，最大限度保障其需求。

　　满足行政相对人的数据属性，有助于重新构建满足业务流转需求的政务服务新流程。数据属性强调了政务服务业务办理过程的数据特性，即政务服务过程实质是数据处理的过程，其前端是信息的采集和输入，也就是行政相对人政务服务需求的表达。末端是数据输出，即政务服务结果的送达。中间是数据的处理计算过程，也就是政府及部门对政务服务需求来做审批的过程。中间数据处理过程如何运作，并非行政相对人所关注，他们关注的主要是流程的总体时限，即政府的效能。

　　前端信息的采集，对应行政相对人的政务服务申请，解决如何让行政相对人能够最方便地表达自己的诉求，突出的需求是便利性、经济性，政府部门应当创造条件满足其通过网上、手机、自助、现场等方式，最方便、最简单、最低成本完成信息提交。对于由政府其他部门产生的结果性数据作为审批依据的，应当由政府部门通过数据共享的方式来获得，减少行政相对人的数据提供。

　　中间信息处理，即政府的审批环节，关键要保证权力运行规范、高效。一是要明确权力边界，建立权责清单和负面清单，有所为，有所不为，减少对微观行为的过多干预。二是要建立审批标准，细化权力运行规范，明确并公开审批规则，保障权力运行的公平性和可监督。三是提升权力运行效率，减少内部环节，提高流转效率，承诺并公开事项办理时限，提高政务服务的效率，对于涉及多部门的事项，通过信息流程控制，实行联动运行，一点（次）发起，并行推进。最好能够降低串联办理，对确有明确要求的前后置事项，实行计算机节点控制。四是建立完整监察体系，完善权力监督，过程节点可查、可追溯、可追责。

　　末端结果送达，重点在于精准、高效、便捷送达结果，并保障结果便利应用。一方面，探寻新的信息承载方式，在传统证照基础上提供新的载体，并持续不断的增加同一载体的赋能，减少单独发放的证照数量，探寻结果信息载体的可叠加性、核验的便捷性和权威性。如企业准入，可发放电子证照，并不断地在电子证照上附加相关经营的许可数据，在读取电子证照的同时，即可获取相关准营的信息。另一方面，送达方式可选，能提供多种送达方式，方便群众自主选择，同时利用新型信息设备，实现非接触送达，提升送达的经济性及群众的获得感。

　　满足行政相对人客观现实属性，要求政务服务在供给、体验、互动等全部环节上最大限度地考虑“人”的因素，预判潜在的困难，完善政务服务神经网络，优化前端服务，给行政相对人带来良好的体验度。

　　梳理政府与市场的关系，推进服务与行权分离。厘清各自职能，相对分离政务服务的前端服务与后端审批，非必须由政府提供的服务事项等通过服务整体外包的形式交由社会组织完成，政府重点抓管理，企业全力做好前端服务，让企业群众享有并体验现代服务，着力增强对前端服务的体验感。

　　完善政务服务网络建设，实现信息采集与审批分离。健全基层政务服务体系，特别是面向群众服务的县以下层级，将政务服务机构延伸到群众家门口，形成覆盖到镇（街道）、村（社区）的政务服务网络，实现政务服务神经网络的末端感知和传导。优化基层政务服务，整合前台综合服务，推进政务服务前端收件与后端审批分离。基层政务服务机构定位为驻点服务站，集中采集传递企业群众的政务服务需求，提交有关部门进行审批，市、县政府部门集中精力做好后端审批和业务指导等工作，实现行政审批人员与办事群众不见面或少见面，杜绝权力运行中的微腐败。

　　推进全网络联动服务，层级与事务分离。按照全区域政务服务一盘棋的思想，强化基层政务服务站点建设，将其作为市、县政务服务机构的延伸，依托县级政务服务机构面向全体服务对象，而不仅限于一镇一街、一村一社，让基层政务服务机构成为办事中心、辅导站、宣传台，形成市、县政务服务中心这个服务大脑+基层政务服务站神经末梢的星状网状结合的政务服务网络架构，同时发挥并调动基层政务服务站的服务、指导、宣传、感知作用，靠近群众在一线解决政务服务申请，收集、了解对政务服务的需求。

　　数据就是生产资料，平台是生产工具，信息技术是生产力。政务服务的优化发展，离不开信息技术和数据的支持。满足行政相对人的政务服务需求，特别是县以下的服务，首先要一体化平台全覆盖。一个平台支撑，实现政务服务的前端业务一口对外。其次是数据互通，前端申请数据可传入后端的业务系统，后端结果数据能进入数据库中，数据库中的数据能为前端服务及后端审批提供支持。再次是人机交互友好、聪明智慧。申报信息过程能自动提醒，实现操作流程傻瓜式；信息利用可重复，减少一次次录入重复的信息；信息采集以结构化表单表现，实现数据的高效比对分析与利用，减少书式表格填写等；服务以办好一件事优先展开，一次提交信息，多业务流程联动。最后是平台要真正适应群众办事的习惯，特别是重点推进移动端服务的适应性建设，发挥身份核验、智能输入、智能提交、在线支付等长处，引导一般事项指尖办结。

　　在政务服务行为活动中，行政相对人是具有现实性和数据性的两重性的统一体。关注数据性，便于政府及部门更好地梳理、优化政务服务业务流程；突出现实性，则体现了政务服务中的人本思想，更看重行政相对人的体验感。通过两重性分析，或将为下一步行政审批制度改革及政务服务的发展提供一个新的路径。