区块链技术是近年最有潜力的技术之一，具有去中介化、防篡改、可追溯的特点，已经在数字化的经济、供应链等领域实现落地应用。2019年10月24日，中央政治局就区块链技术进行集体学习，强调要探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，提升人民群众的政务服务体验。

　　进入新世纪以来，我国政务信息化发展良好，在线服务达到全球领先发展水平，但仍存在政务“数据孤岛”、政务数据资源碎片化、政务发展不均衡、政务协同缺乏互信基础、城市数据监督不到位等“顽疾”。

　　区块链技术凭借其与生俱来的优势，能够有效解决现有政务信息化“顽疾”，赋能电子政务，助力智慧政府落地。区块链技术分布式协同、身份验证、可追溯、不可篡改等优势，能够打通政务“数据孤岛”、追溯数据流通过程和明晰权责界定、实现政务数据全生命周期管理，助力构建分级共享体系。

　　当前全球范围内已有不少区块链政务应用落地，但总体上仍属小范围尝试。这些先行者在探索路上也面临一些难题：一是区块链政务应用的顶层设计和标准规范缺失，深度应用存在阻碍；二是业务梳理难度大，系统安全方面需要谨慎对待；三是未能充分激发已有系统潜力，重复建设现象严重。

　　互联网诞生至今已五十余载，人类社会进入了数字化的经济时代，人们的生产生活方式发生了深刻的改变，数据成为关键生产要素，蕴藏着巨大的潜力尚待发挥。区块链技术使传统生产关系发生了深刻改变，将从互联网的手中接过深化政务信息化改革的接力棒，助力中国智慧政府发展驶入快车道。在推进区块链赋能政务信息化的道路上，我们要坚持以顶层设计为抓手，以产学研用为引擎，推动完善相关制度，营造良好的营商环境，遵循以人民为中心的发展思想，实现智慧政府的伟大目标。

　　报告最后对现有部分区块链+政务项目做了介绍并进行了深入分析。总结了电子证照授权共享的法律上的约束力存在地域局限，多条知识产权链共存削弱了知识产权全局性等问题。但毋庸置疑这些尝试为我国健全相关法规制度、完善现代化治理体系、提升现代化治理能力、实现智慧政府等提供了宝贵的实践经验。

　　政务信息化是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术和办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的治理模式。近年来，随着网络技术的深入发展，政务信息化取得了巨大进步。

　　新世纪以来，以区块链、人工智能、大数据、数据科学为代表的新一代信息技术加速突破应用，极大地推动了社会生产力的发展，重塑了生产关系，深刻地改变了政府、市场、社会的关系。新时代下，“智慧政府”概念应运而生。智慧政府是政务信息化发展的高级阶段，强调作为平台的政府架构，并以此为基础实现政府、市场、社会多方协同的公共价值塑造。[1]

　　如今，世界各国均在探索如何融合这些新兴技术，提升政务信息化水平，加快政府职能转变，提高政府管理、公共服务和应急能力。

　　近年来，伴随网络技术和新兴技术的发展，政务信息化飞速发展。根据联合国发布的《2018联合国电子政务调查报告》显示，与2014年相比，电子政务发展指数（EGDI）从0.47上升至0.55，全球193个联合国会员国都提供了某种形式的在线服务，各国都在稳步推动电子政务的发展。

　　从数据上看，2018年非常高EGDI国家有40个，相比2016年增加了11个，低EGDI国家减少16个，表明各国在电子政务上均取得了积极成效。高和非常高EGDI的国家数量共达到111个，占据联合国会员国总数的近60%。

　　图1 2016年和2018年联合国电子政务发展指数（EGDI）分组国家数量对比

　　《2018联合国电子政务调查报告》数据显示，从地域分布上来看，非常高EGDI国家中，欧洲国家占比较大，达到67%；在高EGDI组别中，亚洲和美洲国家最多，占比分别达到33%和31%；中EGDI组别中，非洲国家占比50%，且没有欧洲国家；低EGDI组别中，仅涉及两个大洲，非洲国家占比87%，亚洲国家占比13%。

　　从电子政务发展排名前十国家来看，欧洲国家有5个，大洋洲国家有2个，亚洲国家有3个，分别是韩国、新加坡和日本，无美洲国家。

　　根据《2018联合国电子政务调查报告》显示，2018年中国电子政务发展指数为0.6811，排名65位，属于高EGDI国家，但与非常高EGDI国家仍有一定差距。

　　上世纪80年代，我国电子政务概念雏形出现。1999年，电子政务建设开始受到重视，而后我国逐步开始电子政务平台的建设，推进政府工作的自动化、信息化。近年来，随着网络技术的发展，电子政务也在与时俱进，围绕政府治理和公共服务的紧迫需要，“互联网+政务”加速推进。2018年10月，西藏自治区政务服务网开始试运行，标志着我国32个省级网上政务服务平台体系已基本建成。截至2019年6月，我国共有政府网站15143个，主要包括政府门户网站和部门网站。[2]

　　党的十八大以来，我国电子政务发展政策环境持续完善，党中央、国务院及相关主管部委先后出台多份通知、意见，切实推动了各级政府电子政务水平的提高。2014年，《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》要求“十三五”国家政务信息化要着力推动各类信息平台和信息系统整合，强化信息资源共享利用；2017年，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》，提出了加快推进政务信息系统整合共享、促进国务院部门和地方政府信息系统互联互通的重点任务和实施路径；2018年，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，要求加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务“一张网”。这些政策的提出和落实，加快推动了我国电子政务发展进程，我国32个省（区、市）和40多个国务院部门已全部开通网上政务服务平台。

　　从我国电子政务的进展看，截至2019年6月，我国在线政务服务用户规模达到 5.09 亿，占总体网民的59.6%。其中，支付宝和微信城市服务平台是网民使用最多的在线%；其次为政府微信公众号，使用率为23.6%。总体来看，我国电子政务移动化趋势明显。

　　在国家政策和地方政策的大力支持和推动下，我国政务信息化市场从2008年起开始飞速增长，年增长率保持在10%以上，2018年，我国电子政务市场超过3000亿元，根据前瞻产业研究院预测，预计未来5年内，电子政务将保持13%的年增长率。

　　《2018联合国电子政务调查报告》中将电子政务成熟度分为信息服务起步阶段、信息服务提升阶段、政务处理阶段和整体服务四个阶段。但随着数字时代的到来，原有的电子政务成熟度模型已经不适用。为此，Gartner提出5级成熟度模型概念。[3]

　　在Gartner成熟度模型中，第一阶段为初始阶段，该阶段的重点是将服务转移至网上；第二阶段为发展阶段，以开放为主题，侧重于开放数据与开放服务，践行透明与开放的准则；第三阶段为巩固阶段，该阶段的核心是以数据为中心，将原有简单听取公民需求的做法转变为主动探索和战略收集与利用数据进行改进；第四阶段为应用阶段，该阶段数据能够有规律的跨组织边界流动，促进各部门之间的交互；第五阶段为优化阶段，或者称为智慧化阶段，政府利用数据驱动创新，并深度融合多项新兴技术。

　　当前，我国各地电子政务的推进程度不同，有些地区在2014年就率先成立了省级大数据管理机构，早于2015年提出的国家大数据战略。2018年新一轮政府机构改革，设立省级大数据管理机构的序幕拉开。截至2019年底，全国已有25个省级行政区域成立了政府数据管理机构，但数据治理模式与机制尚未形成。

　　综合来看，我国电子政务现处于Gartner 5级成熟度模型的第三阶段与第四阶段的转变期，第四阶段意味着数据有规律的跨组织流通，部门之间可以进行更便捷的交互和提供更好的服务。但由于我国电子政务在前期发展时标准规范未统一，导致目前电子政务的数据交互、协同、共享上面临一定的困难。

　　为企业、群众提供优质、高效、便捷的政务服务是电子政务改革的初衷，以人民为中心则是电子政务发展的根本要求。从现有的电子政务改革落地情况来看，各地电子政务服务水平、服务能力存在不均衡的现象。首先，同级别不同行政区划的电子政务推进程度不同，比如西藏自治区政务服务网在2018年底才投入试运行，其他地区的政务服务网则早已投入使用了一段时间。再比如2014年广东率先成立省级大数据管理局，而其他省级政府设立大数据管理机构定时间点则集中于2018年前后。其次，同地区不同部门间的电子政务推进程度不同，导致数据共享与协同缺乏基础。以政务服务网上办理为例，很多部门采取“好上先上”、“能少上就少上”、“能不上就不上”的策略，导致电子政务的应用潜力没有充分发挥，提供的网上政务服务无法满足企业、群众需求，网上政务服务供给失衡。此外，现有的电子政务应用的广度与深度不足，无法对政府治理能力提升提供有效支撑。这些参差不齐的电子政务改造进程，为接下来需要进行政务数据跨层级、跨地区、跨部门授权共享和业务协同应用增添了困难。

　　从我国政务信息化的发展历程来看，最先经历的初始阶段为政务的电子化，实现政务信息的数据化、电子化；而后各部门开始独立建设各部门的门户网站，并开放一定的政务信息，以“两网一站四库十二金”的建立为代表；近年来“互联网+政务”的发展，使得电子政务的公共服务实现了相当大的飞跃，企业、群众可以通过网上服务入口办理多项业务，电子政务为企业、群众提供了简单、便捷的政务服务。

　　“互联网+政务”在实现政务服务较大飞跃的同时，仍面临着“数据孤岛”等诸多问题，成为制约“互联网+政务”进一步发展的重要因素。在此之前，企业、群众网上办事需要登录不同部门的网站，部门之间没有形成高效的政务服务协同机制，信息重复采集较为普遍。究其原因，早期的电子政务系统大部分是根据不同部门自身业务需求进行独自搭建，各部门均独自构建了一套互联网政务体系，致使各部门之间的网络基础设施、业务系统、数据资源均处于割裂、碎片化状态，没有形成标准统一的数据结构和数据接口，导致政务系统跨部门数据共享和业务协同困难重重。

　　政务数据流通、共享，业务协同是现阶段电子政务实现阶段跨越必须具备的能力，是实现智慧政府的必由之路。“数据孤岛”的存在使得不同部门间数据的流通和共享存在一定的难度，增加了后续业务协同，数据汇集、分析、利用的难度。我国已深刻认识到“数据孤岛”问题对实现智慧政府的阻碍，出台相关政策举措推进解决“数据孤岛”问题。2018年，国务院先后发布文件《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，均是针对建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，解决“数据孤岛”问题。但从现有的发展情况来看，距打通“数据孤岛”、实现政务数据共享和业务协同仍有较大差距。

　　数据是构建智慧政府的基础，数据的协同共享则是构建智慧政府的核心。政务服务涉及层面广，其中基本数据就包括医疗、教育、婚姻等等，这些数据均涉及到公民的个人隐私。从目前情况来看，这些政务数据分别由不同的政府部门、机构进行管理和维护。实现智慧政府，必然要实现数据授权共享与业务协同，而各部门的数据共享、业务协同也将导致数据脱离主管部门的掌控，这些涉及公民隐私的数据一旦发生泄露，将对政府的公信力造成巨大的伤害。

　　然而在现有的技术条件下，无法有效界定数据流通过程中的归属权、使用权和管理权，若发生数据泄露事故将很难追溯数据泄露源头。现有的法律法规尚未针对政务数据授权共享、协同等做出明晰的权责界定，法律法规与标准规范的相对滞后性使得政务数据的授权共享、业务协同面临“无法可依”的局面。2016年国务院印发实施了《政务信息资源共享管理暂行办法》，明确了“谁主管、谁提供、谁负责”和“谁经手、谁使用、谁管理、谁负责”的政务数据共享原则，但由于相关部门间信任基础缺失，仍无法从根本上改善部门间数据授权共享、业务协同不足的问题。

　　推进政务信息化，深化政务服务改革不仅为了提高人民生活福祉，也是为了能够建立智慧政府，健全现代化治理体系，提升现代化治理能力。其中，城市数据的治理与监督是实现智慧政府的重要环节。

　　在现有的政务信息化改革过程中，城市数据的治理与监督并未得到足够重视，存在监管盲区和监管缺位。以城市治理为例，针对政府的重大投资项目、重点工程和社会公益服务等敏感领域，依靠信息公开并不能形成有效约束力，在这些项目执行的过程当中，政府实际上在某些情况下存在一定盲区，对于一些出现的违法违规操作并不能及时发现，造成监管缺位，一旦这些项目出现问题，将对政府公信力造成负面影响。另外，现有的政府信息管理框架并不能对城市数据进行有效采集、校核、加工和存证，一旦发生违法违规事件，证据的缺失给调查、取证以及追责带来巨大困难。

　　区块链技术作为近年来最具潜力的技术之一，受到了世界各国的普遍关注。多国政府制定了相应的政策促进区块链技术研究与产业发展，早在2016年我国就将区块链技术作为战略性前沿技术纳入《“十三五”国家信息化规划》。2019年10月24日，中央政治局就区块链技术发展现状和趋势进行第十八次集体学习，习主持学习并发表重要讲话。其中针对区块链政务，习做出了细致部署，“探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，深化‘最多跑一次’改革，为人民群众带来更好的政务服务体验。”实际上，区块链能够从多层次、多方向上为政务信息化赋能，为实现智慧政府的伟大目标助力。

　　区块链基于点对点的分布式记账技术、共识机制、非对称加密算法以及智能合约等多种技术，能够为参与各方建立强大的信任基础，链接链上各方，为链上各方的可信数据交互提供技术支撑。在政务信息化改革中引入区块链技术，能够实现政务数据的授权共享、业务协同，夯实智慧政府基础。

　　在实践上，区块链通过在各政府部门设立区块链节点，实现政务数据共享过程的数据确权、控制信息计算、个性化安全加密等。利用区块链的“去信任化”特性，打通政务数据孤岛，为原有部门条块化的数据授权共享与业务协同提供技术基础。此外，结合安全多方计算等技术，各政府部门可以在无需对外提供原始数据的前提下，实现对与其数据有关的函数计算，解决了一组互不信任的参与方之间保护隐私的协同计算问题。

　　区块链结合多方安全计算技术，能够实现政务数据跨部门、跨地区、跨层级的共同维护和利用，促进业务协同办理，深化“最多跑一次”改革，为企业、人民群众带来更好的政务服务一站式体验，进一步优化政务服务流程、提高政府部门的服务效率、提升政府部门的服务水平和增强政府服务的公信力。

　　去信任化是区块链技术与生俱来的特性之一，将区块链与政务信息化深度融合，能够建立各部门间的信任和共识，夯实各协作部门的信任基础，实现在确保数据安全的同时促进各部门数据的授权共享与业务协同。

　　此外，区块链技术能够对数据流通过程可信追溯，为有效解决政务数据使用过程中归属权、管理权和使用权的界定难题提供技术支撑。在区块链网络中，结合公私钥体系，政务数据一经产生就确定了归属权与管理权，为后续的授权使用明晰了权责，进一步结合智能合约技术，能够明晰数据共享与业务协同过程中的使用权。

　　在政务数据授权共享、业务协同的同时，能够将所有的数据流转使用记录留存于链上，基于区块链所具有的不可篡改、可溯源的特性，可为后续数据泄露等事故提供有迹可循的、清晰的溯源依据，为建立可监管、可追溯的政务数据共享授权机制扫清道路。

　　区块链基于点对点的分布式账本技术、哈希指针与时间戳技术，确保了数据一旦上链无法篡改，且具有可溯源的特性。

　　在城市治理中，城市数据的应用具有十分重要的作用。区块链具有不可篡改性，结合物联网技术，能够实现城市政务数据的全流程存证，扫清原本因技术局限无法覆盖的监督盲区，补足监管的缺位，增强城市数据监督管控能力，为后期的核验、举证等提供便利，提升政府公信力。比如在政府重大投资项目上实行建设主体的全流程数据上链，利用区块链不可篡改性和可追溯性，将对其产生较大约束力。

　　此外，通过将相关监管机构、企业等纳入区块链生态，通过数据上链促使监管机构实现更全面的监管，营造良好的营商环境，并为实现基于数据的科学决策提供坚实支撑。比如在财务税务上，通过将税务机关、开票企业、纳税人和报销企业纳入区块链网络，能够大幅缩减报销流程，解决发票报销中的一票多报等问题，还能够有效防止偷税漏税，降低税局稽查成本，提升监管机构的监管效力。

　　在数字化和智能化时代，政务数据是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。按照《政务信息资源共享管理暂行办法》，政务数据分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三种类型。理清数据隐私和安全共享的边界，是现有政务信息化发展亟需破解的瓶颈。2020年是“十三五”国家政务信息化工程建设的收官之年，聚焦政务数据分类共享体系建设，坚决打好政务信息化工程攻坚战，才能形成满足国家治理体系与治理能力现代化要求的政务信息体系，实现智慧政府的伟大目标。

　　依托公私钥保密体系和智能合约技术，区块链能够为构建政务数据分类共享体系赋能。通过完善政务数据信息资源目录体系和分类共享体系，结合区块链的公私钥与智能合约，能够实现不同共享类型数据的依权限分类共享，提高安全保障能力，切实保障政务信息系统的安全可靠运行，助力“十三五”国家政务信息化工程建设。

　　实际上，多地政府在较早期就注意到了区块链技术所蕴含的巨大潜力，提出将区块链应用于政务服务。2017年7月，北京出台《北京市推进政务服务“一网通办”工作实施方案》，明确提出将区块链技术应用于政务服务。据相关多个方面数据显示，2018年公布的政府招标采购项目中，有18项与区块链相关，2019年公布的政府招标采购项目中与区块链相关的则达到了31项，其中区块链+政务的项目达到12个。

　　可以看出，政务应用在2019年政府采购区块链项目类别中占比最大，占所有政府采购区块链项目的39%，占区块链应用类项目的54.5%。这些区块链政务应用涉及到数字身份、电子存证、电子票据、产权登记、工商注册、数据共享、涉公监管、行政审批等诸多场景。尽管已有一定数量的区块链政务应用落地，但总体来说仍属于小范围尝试，这些先行者在探索的路上也面临一些难题。

　　我国是世界上较早推进政务信息化改革的国家之一，但由于政务信息化早期发展时的顶层设计缺位，未建成统一的数据标准和接口标准，导致传统政务信息化系统“各自为政”，“九龙治水”与“数据孤岛”现象并存，为之后的政务数据整合、授权共享、业务协同带来诸多不变。如今政务信息化的区块链改造也存在标准规范未统一的问题，有可能重蹈传统政务信息化改革的覆辙。

　　区块链技术已经探索多年，也有一些政府在近两年开启了“区块链+电子政务”的改造之旅，部分落地投入使用。从目前的改造情况来看，政府部门均是单独对接的区块链系统开发商，由于每个政府部门对接的区块链系统开发商不同，而这些开发商所采用的底层架构、数据结构等均不相同，没有统一的数据标准和接口标准，造成了这些待完成或已完成的区块链政务信息化系统出现“新数据孤岛”的问题，无法满足政务大融合需求。这些不同底层架构、不同数据结构的区块链政务信息化系统无法进行有效的相互连通，更无法实现跨地域的政务数据授权共享、业务协同的目标。

　　此外，我国现有的数据共享规定主要针对的是个人信息，数据本身权属、授权、共享等问题仍处于缺乏专门法律规范的状态，这为推进政务数据共享带来了一定阻力。2017年，贵州出台全国首部政务数据共享条例——《贵阳市政府数据共享开放条例》，作为地方条例进行了先行先试的探索。但国家层面的制度法规尚未出台，政务数据的授权共享一定程度上处于“无法可依”状态，阻碍了政务数据共享、业务协同的深入应用。

　　我国是一个幅员辽阔、多民族的人口大国，拥有34个省级行政单位区域之间发展不均衡。正因如此，我国的政务系统若要实现数据共享与业务协同，需要梳理错综复杂的业务内容与业务逻辑，依据不同的业务设定不同级别的权限，这是区块链政务系统应用首要解决的难点之一。

　　此外，区块链政务系统基本采用联盟链的架构方式，而联盟链大部分采用了闭源的形式，在落地应用上并没有经过长时间的检验，且目前区块链产品距离成熟仍有一段距离，产业生态中也缺少相应的开发、运维体系，而政务信息化属于特殊领域，其涉及的服务群体大、涉及面广，倘若系统出现网络安全事故，将对整个政务服务造成非常负面的影响。

　　针对传统政务信息化进行区块链系统改造，需要解决区块链系统与传统政务信息化系统数据标准、数据结构、接口不一致的问题，整合数据标准、数据结构将是区块链政务可以在一定程度上完成落地的一大挑战。即将建设的区块链政务系统与原有的政务系统能否友好兼容，也是区块链系统开发落地时面临的问题。

　　另外，有些区块链系统开发需要针对不同的应用单独搭建运行环境，甚至需要购买相应配套的软硬件，但在使用的过程中并不能充分利用硬件的资源和潜力，无法重复使用组件降低成本以及提供高效的服务与新功能，重复投资、重复建设现象也较为普遍。